Форми національно-державного устрою

Унітарна держава.

Унітарний державний устрій припускає існування єдиної держави, що підрозділяється лише на адміністративно-територіальні одиниці й тому що не включає в себе ніяких державних утворень. Унітарна держава характеризується наступними ознаками:

1.унітарний устрій припускає єдині, загальні для всієї країни вищі представницькі, виконавчі, судові органи, які здійснюють верховне керівництво місцевими органами. У Франції, наприклад, вищим і єдиним законодавчим органом державної влади є двопалатний парламент, що складається з Національних зборів і Сенату. Верховна виконавча влада на всій території Франції належить президентові; вищу судову владу в державі здійснює Касаційний суд;

2.на території унітарної держави діє одна конституція, єдина система законодавства, одне громадянство. У ньому функціонує єдина грошова система, проводяться обов'язкова для всіх адміністративно-територіальних одиниць загальна податкова й кредитна політика;

3.складові частини унітарної держави (області, департаменти, округу, провінції, графства) державним суверенітетом не володіють. Вони не мають своїх законодавчих органів, самостійних військових формувань, зовнішньополітичних органів і інших атрибутів державності. У той же час місцеві органи в унітарній державі володіють деякою, а іноді й значною, самостійністю. По ступені їхньої залежності від центральних органів унітарний державний устрій може бути централізованим і децентралізованим. Прийнято вважати державу централізованою, якщо в главі місцевих органів державної влади керують призначені із центра чиновники, яким підлеглі місцеві органи самоврядування. Так, в Фінляндії місцеве самоврядування (Ляни) очолюється губернатором, що призначається президентом. У децентралізованих унітарних державах місцеві органи державної влади обираються населенням і користуються значною самостійністю в рішенні питань місцевого життя. Є й змішані системи унітарного державного устрою, в яких присутні ознаки централізації й децентралізації (Японія, Турецька республіка).

4.унітарна держава, на території якої проживають невеликі по чисельності національності, широко допускає національну й законодавчу автономію (у Монголії, наприклад, автономним державним утворенням є Баян-Улегейский аймак, на території якого в основному проживають особи казахської національності. У Судані, відповідно до закону про самоврядування Південних провінцій 1972 року, автономне право надане Південному регіону й т.д.);

5.в унітарній державі всі зовнішні міждержавні відносини здійснюють центральні органи, які офіційно представляють країну на міжнародній арені;

6.унітарне державу має єдині збройні сили, керівництво якими здійснюється центральними органами державної влади.

Таким чином, унітаризм припускає централізацію всього державного апарата, прямий або непрямий контроль над муніципальними органами, у створенні адміністративно-територіальних одиницях. Історично унітаризм був прогресивним явищем, тому що він прийшов на зміну федеральній роздробленості й партикуляризму. Унітаризм був спричинений потребами єдиного ринку, зручностями здійснення державного адміністративного контролю. Властивим унітарним державам централізація може проявлятися в різних формах. У деяких країнах взагалі відсутні муніципальні органи й адміністративно-територіальні одиниці, а управляються

призначеними агентами центральної влади. В інших країнах місцеві виборні органи самоврядування створюються, але вони поставлені під прямий (Франція, Туреччина, Японія) або непрямий (Великобританія, Нова Зеландія) контроль центральної адміністрації. Розходження в ступені й формах контролю з боку центральної адміністрації над місцевими органами самоврядування дають певні підстави для розподілу унітарних держав на централізовані (Франція, Туреччина, Японія) і децентралізовані (Великобританія, Нова Зеландія), однак цей розподіл носить сугубо формальних характер.

У цей час існує кілька унітарних держав (Англія, Іспанія, Італія, Данія, Фінляндія), державний устрій яких характеризується наявністю адміністративної автономії для деяких структурних підрозділів території. Наприклад, до складу унітарної Англії входять Шотландія й північна Ірландія (Ольвестер), які користуються обмеженою автономією. За Шотландією відповідно до Акту про унію 1707 р. збережений привілей мати власну правову й судову систему, власну церкву. В обох палатах британського парламенту за Шотландією резервуються місця. Згідно Акту про керування Ірландією 1920 р. Північній Ірландії надані права напівавтономії території, що представляє собою юридично інтегральну частину Великобританії. Автономні органи Північної Ірландії володіють обмеженими правами при рішенні місцевих питань. Виконавча влада здійснюється губернатором, що призначається британською короною. Є кабінет складається з восьми міністрів на чолі із прем'єр-міністром.

Федерація.

Федерація являє собою союзну державу, що складається з безлічі (як у випадку з Росією й США) або декількох (Канада) державних утворень, що володіють певним ступенем самостійності в тих або інших сферах громадського життя. Федеративний устрій покликаний забезпечити господарську й політичну єдність країни з великою територією й роз'єднаними районами. Воно успішно сполучить у собі переваги державної єдності й централізованої влади зі збалансованою самостійністю членів. Так звана "загальна воля", що служить як якась невидима вісь держави, виробляється як би з подвійного джерела - волевиявлення всіх її громадян, з одного боку, і держав-членів - з іншої.

Федеративний устрій держави істотно відображається на структурі вищого законодавчого органа, що складається із двох у принципі рівноправних палат, наприклад сенат і палата представників конгресу США, що представляють відповідно території й населення певних округів. У випадку ж існування двох палат у законодавчих зборах унітарної держави вони не користуються рівноправними повноваженнями, як це має місце в англійському парламенті, де палата громад має реальні повноваження, а палата лордів є багато в чому декоративним органом.

Проблема федеративного устрою залишається однієї з дискусійних. Американський політолог Д. Элазар бачить причини суперечки в наступному:

1.федералізм ставиться одночасно й до структури, і до функціонування державної влади;

2.забезпечує синтез єдності й розмаїтості;

3.виступає одночасно як політичне й соціальне явище;

4.передбачає певні цілі й кошти їхнього досягнення;

5.причому ці мети можуть бути за своїм характером обмежені та глобальними;

5.існує кілька моделей політичної організації федералістського характеру.

Суперечки про державний суверенітет у зв'язку з федерацією розгорнулися ще в XIX ст. між прихильниками трьох конфліктуючих позицій. Так, Г. Еллинек, П. Лабанд, В. Уиллоубі вважали, що суверенітетом володіє лише федеративну державу в цілому. Діаметрально протилежну точку зору висловлювали М. Зейдель і Дж. Келхун, на думку яких суверенітет належить складовим частинам федерації, які мають право вільного виходу з її. Компромісний підхід висунули А. де Токвиль, Г. Вайу та ін., що затверджували, що суверенітет ділиться між федерацією й суб'єктами федерації відповідно до закріпленого в конституції часток поділу владних повноважень по вертикалі.

Ці суперечки й дискусії не затихають і в наші дні. Вони одержали новий потужний стимул у результаті розвалу комуністичних систем у Східній Європі й СРСР, утворення нової російської державності на принципах федералізму. У нашій літературі по даному питанню висловлюються дві полярно протилежні точки зору. Перша представлена Р.А. Мюллерсоном. На його думку, у федеративній державі суб'єкти федерації не можуть мати суверенітет, оскільки не може бути держави в державі, суверенітету в суверенітеті. "Якщо ж держава входить до складу іншої держави, - писав він, - то втрата, а не просте обмеження суверенітету, неминуча. Суверенітет - не просто незалежність держави, що завжди відносна. Суверенітет припускає їхня непідпорядкованість один одному. Тому суб'єкти федерації, що навіть володіють широкими повноваженнями, не є суверенними утвореннями".

Другу точку зору відстоює Л.М. Карапетян. На його думку, федеративна держава, будучи союзом ряду держав, не передбачає встановлення підпорядкованості між ними. Не втрачаючи свого суверенітету, кожний суб'єкт федерації зберігає політико-правову якість суверенної державності, хоча його суверенітет і обмежується рамками переданих федеративним органам компетенції. У той же час суверенітет федерації також обмежений компетенціями її суб'єктів.

Ці суперечки й дискусії переконливо показують всю складність співвіднесення принципу державного суверенітету із принципами федералізму. Л. Дюги не без підстав підкреслював, що з погляду поняття суверенітету "не можна створити юридично задовільну конструкцію федеральної держави". І дійсно, федерація припускає державність на двох рівнях.

У принципі федерація, як єдина неподільна держава, немислима без його безумовного суверенітету на всій займаній їм території. Разом з тим федерація - це об'єднання держав або державних утворень. Оскільки про державу можна говорити тоді й тільки тоді, коли воно володіє тією або іншою часткою суверенітету, то можна сказати, що федерація ділить суверенітет зі своїми суб'єктами. Але тут виникає питання про якість і обсяг суверенітету на двох державно-владних рівнях. Інакше кажучи, мова йде про подільність суверенітету між федеральним рівнем і суб'єктами федерації. Тут два джерела й рівня влади: центральне або федеральне уряд й уряду окремих штатів (як у США) або земель (як у ФРН). Останні частина своїх владних повноважень делегують федеральному уряду. У принципі у ведення останнього передаються основні для будь-якої держави проблеми оборони, зовнішньої політики, грошового обігу й фінансового регулювання, політика в області праці й трудових відносин, соціального захисту населення й т.д. Повноваження із всіх питань, не передані федеральному уряду, залишаються за суб'єктами федерації. При розмежуванні прерогатив і компетенції між двома рівнями забезпечуються верховенство федеральної конституції й законів, відповідність їм конституцій і законів суб'єктів федерації.

Попри все те одним з найважливіших принципів федералізму є автономність, самоврядність всіх суб'єктів федерації. Суб'єкти федерації, а саме землі в Австрії й Німеччині, штати в США, провінції в Канаді, мають право приймати власні конституції й закони, мають значний ступінь самостійності в рішенні досить широкого кола проблем. Вони регулюють свої відносини із центральним урядом на договірній основі при дотриманні рівноправності всіх суб'єктів федерації. Проблеми, як правило, зважуються на тім рівні, на якому вони виникають. Інакше кажучи, влада здійснюється безліччю урядових органів, кожний з яких має свої владні прерогативи й компетенціями. Має місце певний поділ влади по вертикалі, покликане стримувати й зрівноважити вплив різних органів керування. Федералізм має на увазі різноманіття реалізації владних функцій у рамках упорядкованої структури зв'язків. Тут ми маємо не злиття, а єдність у різноманітті.

У федеративній державі існування двох палат дозволяє сполучити представництво населення країни в цілому з територіальним представництвом від земель, штатів або інших адміністративно-територіальних утворень. Дві палати відрізняються друг від друга за своїми функціями, владним прерогативам, а в багатьох випадках і по способі обрання їхніх депутатів. Якщо нижні палати, як правило, формуються за допомогою прямих виборів, то верхні палати в різних країнах комплектуються по-різному. Наприклад, палата лордів складається зі спадкоємних перів, які не вправі передавати свій титул у спадщину, а також вищих ієрархів англіканської церкви. Верхня палата конгресу США - сенат складається з 100 сенаторів, що обираються по двох від всіх 50 штатів незалежно від чисельності населення.«У ФРН депутати верхньої палати в особі бундестагу призначаються урядами земель.

Різняться конституційно-договірні й конституційні федерації. У першому випадку федерація - це об'єднання держав, які на основі договору делегували ряд своїх прав і прерогатив загальному для всіх їх центральному уряду. При цьому кожний член федерації зберігає за собою суверенітет у приналежній йому юрисдикції. Центральний уряд не може внести які-небудь зміни в конституційний договір, а кожний член федерації може при бажанні розірвати цей договір. У конституційній федерації не передбачене право якого-небудь із її суб'єктів на вихід з її. В історії було кілька випадків мирного поділу федерації: в 1965 р. зі складу федеративної держави Малайзія, утвореного в 1963 р., вийшов один зі штатів - Сінгапур, що визначилася як самостійна суверенна держава. В 1992 р. Чехословацька федерація розпалася на дві самостійних держави - Чехію й Словаччину. Спроби ж силового рішення проблем виходу з федерації, як правило, чреваті непередбаченими кривавими наслідками. Це навіч продемонстрували події й перипетії, пов'язані з виходом зі складу США 11 південних штатів на початку 60-х рр. XIX в., розвалом СРСР і Югославії в наші дні.

Історичний досвід, особливо нашої країни в складі СРСР, Югославії й Чехословаччині, показав безперспективність спроб дозволу національного питання в рамках федерації шляхом її національно-політичної організації. Із цього погляду для нас безсумнівний інтерес представляє те, що перед такими класично федеративними державами, як США й Німеччина, що продемонстрували свою життєздатність, не стояла проблема рішення національного питання. У них політико-територіальний розподіл не прив'язаний до національно-територіального розподілу, а визначення національності пов'язане із громадянством країни.

Імперія.

Поняття імперії, очевидно, є одним з найбільш спірних у сучасних суспільних науках. Було очевидно, що імперія - державне утворення досить великого розміру, що включає в себе як складені частини території й народи, приєднані, як правило, військовим шляхом і утримувані в рамках повного або часткового підпорядкування чинністю Передбачається, що після утворення імперія перебуває в стані незмінності свого устрою або принаймні прагне до підтримки такого стану. Бажано хоча б на формальному рівні спробувати уточнити й розширити наведене вище тлумачення з урахуванням реальності динамічного розвитку світу. Огляд всесвітньої історії дозволяє, на мій погляд, виділити два основних імперських типи залежності (державності).

До першого можна віднести імперію-конгломерат - політичне об'єднання різнорідних етносів (держав), не зв'язаних між собою спільністю економічних, культурних (у тому числі релігійних) залежностей. Такі імперії створюються, як правило, військовим шляхом і їхня цілісність підтримується прямим використанням військової чинності. Найбільш яскравими представниками цього типу імперій можуть служити держави Олександра Македонського, Карла Великого, Наполеона Бонапарта. Вони характеризуються лише політичним (військовим) центром притягання, причому його просторове розташування по суті визначається місцеперебуванням глави імперії, а не історичними, економічними й іншими реаліями (Вавилон для Олександра Македонського, Аахен для Карла Великого й т.д.). Виникши, такі імперії, як правило, не мають внутрішні структурні зв'язки, дуже неміцні й легко розпадаються, часто ледь переживши своїх творців. Але етап існування у вигляді імперії-конгломерату характерний для всіх імперських утворень. Властиво, це граничний, найбільше "чистий" тип втілення ідеї імперії.

До другого типу можна віднести імперію-ієрархію, під якою я маю на увазі об'єднання народів (держав) з різним рівнем підпорядкованості й причетності в загальну структуру політичного, економічного, соціального, культурного просторів. Як правило, тут можна виділити домінуючі нації і ясно виражений центр притягання - метрополію (Ф. Бродель). Особливість положення центра крім політичного фактору визначається його економічною, культурною, історичною або іншою роллю. Релігійний фактор звичайно не має вирішального значення. Такі імперії володіють досить ясно вираженими рівнями структурної ієрархічності як у сфері політичної підпорядкованості, так і по зв'язаності з іншим атрибутами. Класичними прикладами такого типу можуть виступати колоніальні імперії Заходу (англійська, французька). З європейських до них може бути віднесена Австро-Угорська, в Індії - можливо, держава Великих Моголів.

Імперії-ієрархії, як правило, досить довговічні. Час їхнього існування - порядку сторіччя й більше. Дестабілізуючим їхнім фактором є негативні наслідки політичного підпорядкування для соціально-економічного й культурного розвитку того або іншого регіону імперії. Однак негативна роль центра в ході політичної боротьби часто перебільшується. Про це свідчить весь досвід розпаду колоніальних імперій Заходу. Після завоювання політичної незалежності колишні колонії довгий час залишаються в сфері притягання колишнього центра - метрополії як економічно, так і в культурному плані. Не настільки вже далека історія початкового етапу розвитку Сполучених Штатів говорить про тім же: основна частина зовнішньої торгівлі США наприкінці XVIII - першій половині XIX століття була орієнтована на Англію. Індію, незважаючи на міць своєї культурної традиції, до моменту завоювання політичної незалежності виявилася країною, багато в чому "культурно залежної" він англосаксонського миру, особливо це стосувалося її політичної й культурної еліти.

Імперія-ієрархія може виникнути як при трансформації імперії-конгломерату, так і самостійно. У першому випадку після досить тривалого періоду більш-менш стабільних зовнішніх і внутрішніх умов існування поступово утворяться взаємозалежні структури ієрархічного типу з обов'язковим виділенням центра притягання у всіх елементах імперського простору при домінуванні політичного початку. У другому випадку політичної стадії оформлення імперії звичайно передує стадія економічного й культурного впливу (а часто й пріоритету), що створює передумови для остаточного (військового) рішення питання. Прикладом може служити історія формування британських колоній в Індії, Африці й т.д. Політичне приєднання не є єдиною перспективою. Абсолютне домінування Англії в Південному й Центральному Китаї після "опіумних воєн" XIX століття не припускало організацію політичних структур керування (на відміну від Індії). Аналогічним шляхом пішли й Сполучені Штати у своїх відносинах з Латинською Америкою наприкінці XIX і особливо в XX столітті.

Імперія-ієрархія реалізується й у різних формах: від досить невизначених структур типу "сфер впливу" (економічного, культурного, військового) до колоніальних систем із прямим включенням периферії і єдину систему керування й господарювання. Саме тому вона послужила зразком для формування імперських структур новітнього типу.

Проміжним варіантом є імперія змішаного типу, що включає елементи як імперії-конгломерату, так і імперії-ієрархії. Звичайно такі імперії являють собою перехідний щабель або від першого до другого типу імперії. або від імперії до моноетнічної держави. Такий шлях в остаточному підсумку проробив Китай: від військової деспотії Циньскої імперії, що включала й себе досить різнорідні по багатьом характеристикам держави, до національної держави в період династії Мін і надалі (хоча історики й продовжували його вважати державою імперського типу, переносячи на новий Китай частки й у загальному не самі головні типологічні відмінності - простір, чисельність населення). Що ж стосується владного домінування центра у формі східного деспотизму, тj хіба цим грішать тільки імперські центри? Уряди національних (територіальних, по Броделю) держав, у тому числі і європейських, навряд їм уступають у непохитності здійснення своїх повноважень.

До змішаних варіантів можна віднести Римську імперію, що хоча й підійшла до етапу формування імперії-ієрархії, все-таки в нього не ступила, зберігши у своєму складі елементи конгломерату (Галлія, Британія, Данія й т.д.) поряд з досить розвитий ієрархією політичного керування. Остання, однак, не була підкріплена створенням відповідного центра притягання в Римі. Той скоріше експлуатував створену економічну зону, опираючись переважно на політичні методи. Економічним центром, принаймні в східній частині імперії, була Олександрія, що свідчило про незавершеність формування імперії-ієрархії.

Наявність декількох центрів притягання в різних просторах імперії (культурного, економічного й т.д.) є передумовою для наступної кризи всієї структури в цілому.

В історії імперій змішаного типу можна виділити дві галузі структурного розвитку:

1.об'єднуючу, що елімінує розходження між вхідними територіальними утвореннями, що приведе до утворення або однонаціональної , однокультурної держави зі зв'язковою, нерозривною економікою, або імперії-ієрархії, що, втім, може розглядатися як своєрідний проміжний етап до створення тієї ж національної держави;

2.деструктивну, що підкреслює непримиренність вхідних у загальну систему імперії утворень. Останньому сприяють як чисто формальні причини - відсутність (або неможливість утворення) єдиних центрів притягання, а отже, конкуренція декількох рівноправних претендентів на цю роль без вирішального виграшу одного з них, так і суб'єктивні у вигляді політичних і національних рухів із програмами, заснованими на пріоритеті регіональних відмінностей і цінностей.

Обидві тенденції є постійно діючими, але якщо перша з них реалізується досить повільно й завжди еволюційним шляхом, вимагає для досягнення помітних результатів часу життя декількох поколінь, то друга тяжіє до вибухового прояву й може продемонструвати свої руйнівні здатності за досить нетривалий час. Спроби прискорити хід об'єднання частин держави відомі в історії, але вирішального успіху не приносили. Згадаємо хоча б масові шлюби греків з персіянками, що влаштовуються Олександром Македонським, або аналогічні явища в СРСР (хоча й більше тривалі за часом, порядки 50-60 років), переміщення значних груп населення з одного регіону в іншій у тих же імперіях.

Конфедерація.

Конфедерація являє собою внутрішньо суперечливу форму політичної організації. Для неї насамперед характерні суперечки юридичного характеру, немислимі для федеративної й унітарної держави. Тут кожне вхідне в конфедерацію державне утворення майже в повному обсязі зберігає свої конституційні прерогативи й владу. Тому центральний уряд залежить від урядів окремих державних утворень, його повноваження для виконання тих або інших проблем визначаються цими урядами. Оскільки слабке центральний уряд дістає кошти за рахунок більш-менш добровільних внесків від нижчестоящих урядів, громадянин випробовує на собі вплив центрального уряду лише побічно й віддалено. У цілому можна затверджувати, що федерація припускає наявність центра, що вправі приймати владні рішення, що зачіпають всіх суб'єктів федерації. Конфедерація ж, будучи союзом незалежних держав, таким центром не розташовує.

Як приклади конфедерації можна привести США із часу завоювання незалежності в 1776р. до прийняття конституції континентальним конгресом в 1787 р. (точніше, до її введення в дію в 1789 р.), Німецький союз в 1815-1867 р. Тут у центрі подій Швейцарія. Швейцарська конфедерація виникла в 1291 р. як союз трьох кантонів (Швіц, Урі, Унтервальден) для захисту від Габсбургів. Очевидно, її можна відносити до конфедерації тільки до середини XIX в. З тих пор у ній усе більш чітко переважала тенденція до дрейфу убік федералізму. Як показав історичний досвід, конфедерація є однієї із самих нежиттєздатних форм державного устрою. Правий один із засновників Загального ринку Ж. Моне, що говорив, що існують два типи конфедерацій: ті, які трансформуються у федерації, і ті, які зазнають невдачі. США, які зі слабко структурованої конфедерації перетворилися в потужну федеральну державу, і Швейцарія, що, формально зберігши назву конфедерації, на ділі придбала якості федерації, підтверджують обґрунтованість цієї тези.